求一篇关于新型农村医疗合作的暑假实践报告

新型农村合作医疗制度是切实缓解广大农民群众“因病致贫”、“因病返贫”问题的重要途径，为使这一制度在我县得以更好的推广和发展，进一步探索和建立健康持续发展的有效机制，促进和谐社会建设，根据政协主席会议安排，政协副主席郝忠政同志带领政协文教委、卫生局、食品药品监督管理局等部门的政协委员组成联合调研组，于7月28日至29日就2006年以来新型农村合作医疗的运作情况深入县有关部门和部分乡镇，通过有关部门汇报，介绍情况和召开乡镇有关人员座谈会，走访乡镇医院和农户等多种方式进行了专题调研。

一、实施新农合的基本情况

（一）进展

1、农民参合和资金筹集稳步上升。我县25个乡镇，479个行政村，28个居委会。2006年应参合农民722190人，已参合510873人，参合率70.74％，其中：民政解决五保户、特困户、残疾人68436人，占9.48％，计生部门解决独生子女、二女结扎户3400人，占0.47％，参合金2104.57万元。其中：农民自筹部份510.87万元，含民政和计生部门解决的71.84万元，占自筹部分的14.06％。2007年应参合农民742898人，已参合660337人，参合率88.89％，其中：民政解决五保户、特困户、残疾人33645人，占4.5％，计生部门解决独生子女、二女结扎户37160人，占5％，参合金3229.43万元，其中：农民自筹部分660.34万元，含民政和计生部门37.18万元，占自筹部分的5.6％。2008年应参合农民776244人，已参合720848人，参合率92.86％。其中：民政解决五保户、特困户、残疾人92551人，占11.92％，计生部门解决独生子女、二女结扎户3450人，占0.44％，参合金3241.84万元，农民自筹部份720.848万元，含民政和计生部门解决96万元，占农民自筹部分的13.3％。

2、基金支付比及平均住院比上扬。2006年门诊及住院患者诊治人次388351人次，***支付家庭帐户的住院医疗费用补偿金916.3万元，支付比为43.54％，平均住院补偿比为33.16％。2007年门诊及住院患者诊治人次509931人次，***支付家庭帐户和住院医疗费用补偿2941.4万元，支付比为91.08％，平均住院补偿比为70.59％（含基金沉淀后研究对大病住院补偿超过封顶线后10％的二次补偿之外的住院患者二次补偿782.28万元，占24.22％、26.74％）。2008年1－6月门诊及住院患者42933人次，据不完全统计和此次工作还在进行中，***支付家庭帐户和住院医疗费400.78万元，支付比为12.36％。

（二）主要做法及措施

1、各级成立领导小组，加强领导，健全办事机构，确定实施方案，把新农合纳入政府的工作目标和为民办实事的内容，切实做到思想上重视，行动上支持，给农民带来实实在在的好处，使他们有病能医，看得起病，有效解决因病致贫，因病返贫的问题。

2、加大宣传，把知情权交给农民，使新型农村合作医疗政策更加深入人心，让农民一开始就明确参合后应尽的义务和享受的权利。

3、补偿政策逐步完善。

一是在各级财政逐年增大补助标准，人均参合资金总量增大的前提下，通过确定新型农村合作定点医疗机构，合理确定各级别医疗机构的医疗费用的分级补偿比例、起付线、封顶线等，防止基金过多沉淀，引导病人合理分流，使农民受益最大化，3年3次提高了乡级补偿比例，目前已达75％，2次提高县级补偿比例，目前达60％，2次提高县级以上及外出打工补偿比例，目前分别已达50％、40％。4次提高大病住院补偿封顶线，从2006年的1.5万升到现在的3万。2007年据情还取消了乡级住院补偿起付线。

二是坚持以人为本的原则，使补偿程序更加简便，县内补偿一律由定点医疗机构先行垫付，门诊补偿实行属地报销。

三是坚持大病救助的原则，切实减轻发生高额医药费用的贫困农民因病造成的经济负担，对超过封顶线的按比例进行二次救助。

4、积极采取有效措施，切实解决农村五保户、特困户、残疾人、二女结扎户等弱势群体的参合金，扩大农民对制度的普惠面。

（三）效果

经几年的探索努力，至2006年来，全县新型农村合作医疗工作已基本形成政府引导、部门配合、群众自愿参与的工作格局，初步建立和规范了组织领导体系，政策框架体系，探索出新型农村合作医疗工作在组织管理、筹资机制、基金管理与使用、医疗救助、卫生服务机构监督等方面行之有效的做法，并逐步规范、健全和完善。新农合制度的实施有效地缓解了病人家庭的经济压力，在一定程度上遏制了因病致贫、因病返贫的现象，提升了党和政府为民办事的形象。新农合作为一项为民办实事的好政策，已初步得到了广大农民群众的普遍认可，农民的参合积极性正在逐步提高。乡卫生院已成为新型农村合作医疗的主要载体，资金总量迅速上升，在新型农村合作医疗制度的推动下，乡卫生院的资源得到有效利用，医护人员队伍建设得到加强，医院的就医环境大为改观，硬件设备也在一定程度上得到更新和完善，这些都为医疗机构的迅速发展注入了新的活力。

二、面临的困难和存在的问题

新农合是一件惠民的系统复杂的社会工程，经过几年的艰辛努力，取得不小的成绩，积累了许多经验，但由于诸多因素的错综复杂和一些不可预见性，还存在一些困难和问题需冷静对待。

1、宣传引导工作不够深入，影响农民参合的积极性。主要表现在部分村组干部没有经过专门的系统化培训，对新农合政策了解不够，对农民提出的相关问题不能很好解答，乡干部又精力有限，不能面面俱到，使农民对新农合的相关政策不够了解，进而出现不信任、等待观望和被迫参合现象，致使部分农民的主动参合积极性不高。调查中发现一些农民在定点医院看病不知道如何报销，甚至有的参加了新农合也不知道怎么享受这一政策。

2、贫困面大，外出打工人员多，部分农民参与意识不强，筹集难度加大，筹资成本增高。我县农村贫困人口22.6万人，占农村人口77.6万人的29％，其中绝对贫困人口8.53万人，占10.99％，民政就2008年也只解决了9.2万人。剩余的贫困人口主要分布在生活条件极差的贫困乡村，产业条件差，人均资源不足，劳动力素质偏低，收入来源单一，农户家计薄弱，导致收入的不稳定性，农民实际支持能力不高，筹资能力明显不足，潜在着参合危机。15万的外出打工者的参合自筹部分靠其亲戚代交又为新农会的运作带来隐患。部分农民健康的投资观念，***济观念以及风险观念淡薄，在农村经济条件不富裕的地方，农民希望有新农合，但对医疗消费又存在侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等钢性支出相比，看病花钱是次要的，随机的，对潜在的医疗风险缺乏足够的认识，同时又存在农民对大病统筹为主的新农合缺乏经验体会。这些都会加大资金的筹集难度，进而导致农民个人负担部分的征缴每年都需要相关工作人员去耗费大量的时间和精力去动员群众，由于时间紧，任务重，在一些乡镇出现了两种垫资现象，一是干部为完成筹资任务垫资；二是外出打工人员的家属或亲戚垫资，造成了参保人员姓名、出生年月与本人信息不够吻合，给医疗证的核发带来了极大的困难，导致票据、参合信息等基础资料错综复杂，难以理顺，增加了补偿难度，为新农合带来了负面影响，也增高了筹资的成本。

3、农民医疗服务需求增长，基层医疗机构服务能力不强。一是乡镇卫生院医务人员严重缺编，二是设备仍不能满足临床需要，三是村卫生室名存实亡。调查中发现，勺窝乡卫生院仅有1幢360平方米的用房，其间病房仅有2间40平方米，设备器械堆集，不能启用，9名医务人员除去各种原因抽调外出只有5人上班，村级基本没有独立的卫生室，村卫生员的家就是临时的村卫生室，医药短缺，更无医疗设备，另外村卫生员的工资还是每月39元，缺乏工作热情，村卫生室已面临生存发展的危机，影响了小病普惠政策的落实，反映出乡镇卫生院，村卫生室的医疗条件有待改善，乡医务人员有待充实，村卫生员的待遇有待提高。

4、定点医疗机构药品价格偏高。我们在调查过程中并没有发现定点医疗机构违规购进药品的现象，但相当一部分药品价格高于市场药店却是不争的事实。另外自费药品过多，在一定程度上影响了农民参合的积极性，农民抱怨“药费太高”是农民对新型农村合作医疗“不满意”的主要原因之一。农民认为参加新农合后住院报销的那点钱被医院赚去了，自己负担的医药费跟没参合前没啥差别。

5、真正的穷人还存在看不起病。对于那些尚处于温饱边缘徘徊的农民，不仅无钱参加合作医疗，即使已经参合，但具体看病时还得先自己垫付，过后按比例报销，农民自己需要承担的数额仍然不少，真正的穷人依然看不起病。

6、年初基金测算相对保守，资金沉淀过大，补偿比例确定尚需探讨。一方面，支付比和平均住院补偿较低，2007年虽高，但含大病住院补偿超过封顶线后10％的二次补偿之外的住院患者二次补偿782.28万元，分别占24.22％、26.74％，不在年初测算范畴。另一方面，2007年已取消的乡级起付线2008年6月又恢复，对于一次住院总费用在400元以下的参合患者来说是减少了报销比例，没有享受到提高的5个百分点补偿比例实惠。这些都反映出在大病救助与受益面比率测算不够全面出现了资金沉淀过多，影响了政策的吸引力。

7、日常工作量大，经办机构建设和管理工作薄弱。一是信息化建设工作滞后，巨大的数据信息和报销工作仍然只能依靠半计算机半手工方式结算，严重影响了工作速度和效率。三是乡镇合管办无收入来源，工作经费没有完全得到落实，难以调动起职工的工作积极性，给工作正常开展带来了很大负面影响。

三、对策与建议

1、强化宣传，优化服务。一是对村组干部进行专业的系统化培训，使其广泛、深入地开展政策制度宣传，把参合办法、权利、义务以及审核结算流程等宣传到千家万户，使广大群众真正了解、熟悉这一制度。二是针对性地开展具体、形象、生动的典型事例宣传，现身说法，增强制度的吸引力。三是按期公布住院补偿报帐费用，增加透明度，提高了农民对新农合的信任度。四是加强对管理人员和医务人员的教育培训，提高业务水平和工作效率，改变服务态度，向参加新农合的农民提供便利、快捷、周到的服务。

2、切实加强医疗救助体系建设，提高弱势群体医疗救助力度。一是制定出台医疗救助实施办法，适当扩大救助对象，提高救助标准，降低救助门槛，增大救助受益面。二是积极争取企业家、致富能手等的社会救助，充分发挥社会力量的作用，建立医疗救助专项基金，弥补现阶段新农合医疗保障的不可及性，积极稳妥地提高保障水平。

3、给乡、村医疗机构创造生存发展空间。切实加大对农村乡、村医疗机构的资金投入，一是最大限度地逐步增大乡卫生院、村卫生室的修建力度，为其添置更新医疗设备，改变村卫生员39元的月工资待遇，稳定卫生队伍，同时加强其素质建设，不断提高乡、村医疗卫生诊疗水平，给乡村卫生室创造生存发展的空间，真正实现农民“小病不出村，大病不出乡”，为农民提高方便、优质的医疗卫生服务。

4、强化药品管理，降低药品成本。继续推行药品招标采购制度，采取药品集中采购、公开询价、竞标和区域配送等办法，减少购销环节，降低药品购销成本。同时组织药监部门加大对农村药品市场的整治力度，严格农村药品批零企业的经营准入，打击非法经营，净化农村医药市场。

5、规范医疗行为，控制目录外用药。加强定点医疗机构的管理，坚持定期考核和动态管理制度，严格规范诊疗程序和用药行为，各定点医疗机构必须严格执行全省统一制定的合作医疗基本用药目录，对于同一管理、药效相同或相近而不同药名的药品，医疗机构必须采用目录内用药，若采用目录外用药，其药品费用一律由医疗机构承担。有效控制农民医药费用的不合理增长，减轻农民不合理负担。

6、加强研究，完善制度。第一，要以“以收定支，量入为出，逐步调整，保障适度”的基本原则，总结经验，科学测算，充分论证，合理确定收支方案，防止基金过多沉淀，及时调整补偿标准，应适当提高补偿比例，降低起付线，减少自费药品及其比例，同时拓宽补偿范围，出台慢性病补偿方案。第二，简化报销程序，报销手续，县内住院既允许全额垫付实行报帐制，又允许在就医的定点医院直接报销。第三，完善转诊制度，建议简化逐级转诊制度，允许参合农民在县内自主选择定点医疗机构就医。

7、建立管理监督机制，真正做到取信于民。一是充分发挥合管委（办）职责，切实履行组织、协调、管理和指导等工作，对医疗定点医院实行不定期查房、查病情、查病历、查处方、核实患者是否符合补偿规定，医嘱执行是否真实，用药是否符合要求，各项收费是否符合标准，对发现的问题及时处理，促使定点医院对患者做到入院一张告知书，出院一份结算单，补偿一张明白纸。二是加强经办机构建设。按规定落实人员编制、工作经费、改善经办机构的办公条件，尽快提高信息化水平，完善工作制度，加强规范管理。三是完善基金监管机制，制定监管规定，形成定期审计监督制度，确保基金运作规范、透明、高效，保证制度的公平公正。

8、明确职责，扎实工作。一是要把推进新农合制度实施，改善农村基本卫生条件，提高农民健康水平，减少因病致贫和因病返贫人数，保证农村卫生支出经费列为职能部门岗位目标责任管理，作为党政领导政绩考核的重要内容。二是党委、政府要加强有关部门的组织协调做好新农合制度的实施、推进、监督工作。三是卫生行政部门要充分发挥主管部门职能作用，加快职能转变，不但要成为出色的管理者，还要成为有水平的服务者，在推动新农合制度实施过程中，主动按照国家相关政策和当地实际，调节和平衡好各方的利益，不断完善各项制度、操作措施和服务体系，不断规范各项实施制度。